Apa fungsi dari Perpu dan peraturan pemerintahan dalam sistem peraturan perundang-undangan?

Dalam tatanan dan struktur perundang-undangan, kehadiran Perpu sebenarnya telah diatur dan diakui dalam Konstitusi Indonesia, yaitu UUD 1945 baik sebelum Amandemen maupun setelah Amandemen.

Perpu tertera dalam Pasal 22 ayat (1) UUD 1945 yang berbunyi, “Dalam hal ihwal kegentingan yang memaksa, Presiden berhak menetapkan peraturan pemerintah sebagai pengganti undang-undang.”

Hadirnya Perpu sendiri sebenarnya merupakan produk eksekutif, di mana munculnya Perpu akibat adanya pertimbangan Presiden dalam memahami dan menafsirkan sebuah situasi tertentu, apakah dalam ihwal kegentingan yang memaksa atau tidak.

Kedudukan Perpu dijelaskan secara langsung dalam Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan, pada Pasal 7 Ayat (1), hierarki Perpu memiliki kedudukan yang disejajarkan dengan UU. Konsekuensinya, materi muatan Peraturan Pengganti Undang-Undang pun sama dengan Materi muatan Undang-Undang.

Dengan Kedudukan Perpu yang setingkat dengan UU, maka fungsi Perpu adalah sama dengan fungsi Undang-Undang, baik untuk menyelenggarakan pengaturan lebih lanjut ketentuan dalam UUD 1945 yang tegas-tegas menyebutnya, pengaturan lebih lanjut secara umum aturan dasar lainnya dalam Batang Tubuh UUD 1945, Pengaturan lebih lanjut ketentuan dalam Ketetapan MPR yang tegas-tegas menyebutnya, dan Pengaturan di bidang materi konstitusi.

Namun, perlu dipahami lebih lanjut, baik UU dengan Perpu memiliki perbedaan dalam tata cara pembentukkan dimana hadirnya UU menggunakan tata cara yang biasa (keadaan normal) sebagaimana yang telah diatur oleh UUD 1945.

[rml_read_more]

Sementara hadirnya Perpu didukung dengan situasi atau keadaan yang tidak normal yang pada tahapannya hanya berlaku untuk jangka waktu yang terbatas dan haruslah mendapatkan persetujuan DPR dalam persidangan yang berikut.

Jika tidak mendapatkan persetujuan, peraturan pemerintah tersebut harus dicabut. Hal ini sebagaimana yang tertera dalam Pasal 22 Ayat (2) dan (3) UUD 1945 Setelah Amandemen.

Hadirnya Perpu yang dilandasi dengan Pasal 22 Ayat (1) UUD 1945. Menurut penulis dengan merujuk dari berbagai sumber buku yang digunakan, merupakan hal yang penting dan perlu dipertimbangkan mengingat dalam praktik penyelenggaraan negara atau pemerintahan (sangat dimungkinkan) sering terjadi hal-hal yang tidak normal dalam menata kehidupan kenegaraan.

Sistem hukum yang biasa digunakan tidak mampu mengakomodasi kepentingan negara atau masyarakat sehingga memerlukan pengaturan tersendiri untuk menggerakkan fungsi-fungsi negara agar dapat berjalan secara efektif guna menjamin penghormatan kepada negara dan pemenuhan hak-hak dasar warga negara.

Dengan demikian, pemerintah atau administrasi negara (bestuur) memerlukan ruang gerak yang lebih bebas agar dapat bertindak cepat, tepat dan berfaedah atas inisiatif sendiri terhadap sesuatu yang peraturannya belum dibuat oleh pembuat undang-undang atau yang telah dibuat tetapi peraturannya tidak konkret.

Apabila ditelusuri lebih lanjut tentu disatu sisi Perpu menjadi upaya pemerintah untuk mengatasi dan mengendalikan situasi dan kondisi yang tidak biasa, namun disatu sisi kehadiran Perpu sendiri sebenarnya mampu menjadi hal yang berisiko bagi kehidupan tatanan kehidupan berbangsa dan bernegara.

Kewenangan Presiden untuk membentuk Perpu dengan landasan hal kegentingan yang tidak ditentukan bagaimana dan apa kriteria yang harus terpenuhi, menyebabkan Presiden memiliki hak subjektif untuk menafsirkan sendiri suatu situasi tertentu.

Kewenangan Presiden untuk menafsirkan secara subjektif inilah yang menyebakan akan adanya (kemungkinan) penyalahgunaan wewenang (abuse of power) dalam pembentukan Perpu. Sifatnya yang subjektif inilah yang memungkinkan terjadi penyimpangan dari segi maksud dan tujuan.

Melalui Perpu, Presiden mampu dan memiliki kewenangan untuk membuat suatu peraturan yang menyimpang dari tata cara yang biasa, yang secara lanjut akan mampu memunculkan kediktaktoran akan tetapi sah berdasarkan Konstitusi karena perancang UU tidak memberikan bagaimana dan apa saja kriteria mengenai “hal ikhwal kegentingan memaksa” tersebut.

Hal ini tentu bukanlah hambatan, karena perkembangan ilmu pengetahuan yang terus berkembang, berbagai pendapat ahli pun terus berkembang untuk menafsirkan arti “hal ikhwal kegentingan memaksa” sebagai tolak ukur pembentukan Perpu. Bagir Manan pun menjelaskan ciri umum kegentingan memaksa tersebut, diantaranya;

1. Adanya Krisis, terjadi bila suatu gangguan yang menimbulkan kegentingan dan mendadak sifatnya;
2. Adanya kemendesakan (emergency), bila terjadi berbagai keadaan yang tidak diperhitungkan sebelumnya dan menuntut tindakan segera tanpa memerlukan perundingan.

Berbeda dengan Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 138/PUU-VII/ 2009 Tentang Pengujian UU KPK, menjelaskan bahwa Perpu diperlukan apabila:

1. Adanya keadaan yaitu kebutuhan mendesak untuk menyelesaikan masalah hukum secara cepat berdasarkan UU;
2. UU yang dibutuhkan tersebut belum ada sehingga terjadi kekosongan hukum, atau ada UU tetapi tidak memadai;
3. Kekosongan hukum tersebut tidak dapat diatasi dengan cara membuat UU secara prosedur biasa karena akan memerlukan waktu yang cukup lama sedangkan keadaaan yang mendesak tersebut perlu kepastian untuk diselesaikan.

Dalam tahap kehadiran perpu dipertanyakan, kita bisa melaksanakan pengujian terhadap perpu tersebut. Makna Pengujian menjadi upaya penting sebagai wujud pengawasan, agar materi suatu peraturan perundang-undangan tidak bertentangan atau berlawanan atau menyimpang dengan materi peraturan perundang-undangan diatasnya (derajat lebih tinggi).

Bagir manan menjelaskan, untuk menjaga kaidah-kaidah konstitusi konstitusional lainnya tidak dilanggar atau disimpangi (baik dalam bentuk yang termuat dalam Undang-Undang Dasar dan peraturan perundang-undangan, maupun dalam bentuk tindakan-tindakan pemerintah lainnya), perlu ada badan serta tata cara mengawasinya.

Dalam literatur yang ada terdapat tiga kategori besar pengujan peraturan perundang-undangan dan perbuatan administrasi negara, yaitu: (1) pengujian oleh badan peradilan (judicial review), (2) Pengujian oleh badan yang sifatnya politik (political review), dan (3) Pengujian oleh pejabat atau badan administrasi negara (administrative review).

Dalam hal proses pengujian, untuk menghindari penyalahgunaan wewenang, suatu Perpu diuji oleh dua lembaga negara, yaitu melalui DPR sebagai legislator dengan metode legislative review dan Mahkamah Konstitusi dengan metode judicial review.

DPR sebagai legislator melalui amanat yang diberikan oleh UUD 1945, memiliki kewenangan untuk mengawasi kewenangan dan tindakan Presiden dalam pembentukan Perpu. Kewenangan ini dapat dilihat dalam Pasal 22 Ayat (2) UUD 1945, bahwa DPR memiliki peran dan kewenangan untuk memberikan persetujuan atau tidak terhadap Perpu yang telah dibentuk oleh Presiden tersebut.

DPR dapat menilai apakah subjektivitas Presiden dalam menafsirkan kegentingan memaksa yang merupakan syarat konstitusi dalam membentuk Perpu dapat dibenarkan atau tidak, yang pada akhirnya pula, penilaian tersebut akan berujung dalam Persidangan DPR apakah dapat diterima atau ditolak Perpu tersebut menjadi Undang-Undang.

Idealnya, upaya hukum yang dapat dilakukan untuk mengakhiri Perpu akan lebih baik dilakukan melalui Mahkamah Konstitusi, walaupun saat ini masih terjadi perdebatan tersendiri mengenai dapat-tidaknya suatu Pwrpu dijadikan objek judicial review di Mahkamah Konstitusi.

Permasalahan mengenai bisa atau tidaknya Perpu menjadi objek judicial review ini diakibatkan pengaturan dalam UUD 1945 dan Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi sendiri yang menegaskan bahwa judicial review hanya dapat dilakukan atas suatu undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar. Artinya, Perpu bukanlah bagian dari objek judicial review dalam Mahkamah Konstitusi.

Namun, berdasarkan pertimbangan yang diberikan, Perpu dapat dijadikan objek judicial review terhadap Undang-Undang Dasar, penyebab utamanya adalah : Pertama, kesamaan materi muatan yang terkandung di dalam undang-undang maupun Perpu; Kedua, Dalam Pasal 7 UU.No.12/2011, undang-undang dan Perpi mempunyai kedudukan hierarki yang setara atau sejajar.

Dengan demikian, apabila Mahkamah Konstitusi tidak berwenang melakukan judicial review suatu Perpu bisa dipastikan tidak ada satupun lembaga yang dapat melakukan pengujian terhadap sebuah Perpu. Ketiga, jika Perpu tidak bisa dijadikan objek judicial review dalam ranah yudikatif manapun, maka bukan tidak mungkin suatu Perpu dapat menjadi alat represif pemegang pemerintahan, yang dalam hal ini akan menimbulkan risiko dalam upaya pengelolaan tata pemerintahan yang baik.

Sumber Bacaan: Maria Farida Indrati S, Ilmu Perundang-Undangan, Yogyakarta: PT KANISIUS, 2007. Jimly Asshiddiqie, Hukum Tata Negara Darurat, Jakarta: RajaGrafindo Persada, 2007. Putera Astomo, Ilmu Perundang-Undangan, teori dan praktik di Indonesia, Depok: PT. Rajagrafindo Persada, 2018. Muin Fahmal, Peran Asas-asas Umum Pemerintahan yang Layak dalam Mewujudkan Pemerintahan yang Bersih, Yogyakarta: Penerbit Total Media, 2008. Ibnu Sina Chandranegara, Pengujian Perppu Terkait Sengketa Kewenangan Konstitusional Antar-Lembaga Negara, Jakarta: Jurnal Yudisial, Vol V/No-01/April/2012. Lihat lebih lanjut dalam Jazim Hamidi dan Mustafa Lutfi, “Paradigma Baru Lembaga Kepresidenan di Indonesia (Perspektif Teori Lembaga Negara)” dalam jurnal Hukum Progresif, No. 4/I/ 2008.

Muhammad Siddiq, Kegentingan Memaksa atau Kepentingan Penguasa (Analisis Terhadap Pembentukan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (PERPPU), UIN Ar-raniry, Jurnal Ilmu Syari’ah dan Hukum, Vol. 48, No. 1, Juni 2014.